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乡财政所对外担保如何担责 |
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| 乡财政所对外担保如何担责 |
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作者：赵祥 文章来源：中国民商法律网 点击数： 更新时间：2007-4-20 22:37:29  |
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本文发表于人民法院报2005年6月20日B4版）
[案例] 2002年3月，被告振华食品加工厂因经营需要资金，与原告兴隆乡信用社签订了借款合同，借款金额为50万元，借款期限为一年。同时应振华食品加工厂的请求，兴隆乡政府的财政所为该借款合同提供担保，该财政所以自己名义与兴隆乡信用社签订了连带责任保证合同，保证合同上加盖了兴隆乡财政所的行政公章。借款合同到期后，振华食品加工厂经营恶化，无力偿还借款，原告兴隆乡信用社遂诉至法院，要求被告振华食品加工厂还款，同时要求被告兴隆乡政府赔偿因保证合同无效给原告造成的损失。
对本案保证合同的不同处理意见：
一、 兴隆乡财政所作为兴隆乡政府的一个职能部门，与原告签订的保证合同无效，对此双方都有过错。因乡财政所不能独立承担民事责任，故应由其主管机关兴隆乡政府承担其过错责任，赔偿因保证合同无效给原告造成的损失（不超过债务人振华食品加工厂不能清偿部分的1/2）。
二、 原告明知乡财政所仅是兴隆乡政府的一个职能部门，既无缔约能力又无代偿能力，仍与之签订被法律确认为无效的保证合同，因此造成的损失由原告自行承担，兴隆乡政府不承担民事赔偿责任。
确认本案保证合同无效是没有任何争议的。本案中，如果为振华食品加工厂提供保证的不是财政所而是兴隆乡政府，那么根据《担保法》第五条第二款规定，以及最高人民法院关于适用《担保法》若干问题的解释第三条、第七条之规定，第一种处理意见无疑是正确的。
问题的焦点是，对乡政府下属职能部门的保证行为，乡政府应否担责。
政府机关下属职能部门为了实现其职能，不可避免地会对外作出各种行为，既包括行政行为，也会包括一定量的民事行为。依法作出行政行为是其发挥职能的主要部分，其行为后果依法应由其主管机关承担。而对于机关职能部门所从事的各种民事行为，人们往往想当然地认为其行为后果也必然全由机关法人承担，这种绝对化的观点其实既无法律依据也无法理依据。澄清这一问题首先需要弄清机关法人与其职能部门之间是一种什么关系。笔者认为，法人与其下设各部门各机构之间，可以视为一种委托关系。结合本案，我们以机关法人为例，来阐述法人内部委托关系理论的内容。
政府机关依据法律法规赋予其下属部门以不同的职能，通过各职能部门的具体行为来实现机关的总体职能，这里机关与其职能部门之间的关系就是一种委托关系。正是基于这种委托关系，政府机关才应对下属职能部门的行为承担责任。对于各职能部门对外作出的民事行为，只要能纳入机关与职能部门的委托关系范围内，国家机关就要对这种民事行为负责，否则，就不应负责。那么，哪些民事行为可以纳入这种上下委托关系的范围呢？下属职能部门之所以要对外发生一定的民事关系，往往是为了保障、促进其专有的职能任务的实现，如对外购买办公用品，租赁办公场所，维修办公设备，缴纳水电费等，这些民事行为显然与履行其本身业务职能相关，因此可以视为是基于政府机关的委托作出的行为，其行为后果也就应由政府机关承担。换言之，只有为了完成法人交办的任务、实现其专有职能而作出的必要民事行为，才可以被纳入法人内部的委托关系。
利用自己的代偿能力与信誉为经济主体的债提供保证，是市场经济中的一种经营行为。政府机关职能部门是不能参与这种经营活动的。本案中乡财政所以自己名义为他人债务提供保证，显然与其本身固有的行政职能毫无关联，根本不属于其职权范围内的业务，因此不能认为是基于乡政府的委托对外作出的民事行为，其行为后果自然不应由乡政府承担。原告明知乡财政所在超越自身职能范围与自己缔约，仍与之签订保证合同，自应承受保证无效的后果，并对自己的过错负责。
运用这种法人内部委托关系理论，可以解释各种法人为其内部机构、部门、法定代表人、工作人员的行为承担责任的情形，由此推导出的结论已为我国有关法律及相关司法解释的规定所印证。以下举出与本案相关的一例司法解释进行说明。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第十八条规定：“企业法人的职能部门提供保证的，保证合同无效。债权人知道或者应当知道保证人为企业法人的职能部门的，因此造成的损失由债权人自行承担。债权人不知保证人为企业法人的职能部门，因此造成的损失，可以参照担保法第五条第二款的规定和第二十九条的规定处理。”对于本条司法解释，应作如下全面理解。
企业的职能部门与企业的分支机构不同，分支机构在企业法人的授权范围内（通常通过工商登记）可以独立从事一定的经营行为，其行为后果由企业法人承担，这是容易理解的，也体现了企业内部的一种委托关系。企业的职能部门如工会、劳资科、行政科、财务科等部门，执行的是有关企业管理的行政职能，没有资格和能力去从事对外的经营行为，其与企业法人委托关系的内容仅局限于行政职能范围，不包括经营业务。企业的职能部门若以自己名义向债权人提供保证，就超出了其职能权限，也超出了企业法人的委托范围，因而这种保证行为是无效的，也不应由企业法人承担其责。债权人明知提供保证的是无资格的企业职能部门，仍接受这种无效保证，因此造成的损失也只能由债权人自行承担。只有在企业法人出于本身的过错，使债权人不能辨认出提供保证的部门实际是行政职能部门，企业法人才应承担一定的过错责任，在其相应的过错范围内赔偿债权人的损失。例如某企业将其职能部门供销科更名为供销公司，而其行政职能的业务范围并未因此改变，债权人误以为供销公司属于企业经营部门，而接受该供销公司提供的保证，如果保证合同最终被确认无效，企业法人应承担一定的过错责任。
通过以上分析可以看出，本条司法解释所体现的法理就是法人内部委托关系理论，该理论可以适用于各种法人的内部组织关系。根据该理论可以得出结论，无论是企业的职能部门还是机关的职能部门，以自己名义对外提供保证被确认无效后，只要债权人明知提供保证的是职能部门，保证无效的过错责任就不应由企业法人或机关法人承担。只有因法人的过错致使债权人不能明知保证人为其职能部门时，法人才承担一定的民事责任。上条司法解释之所以没有规定机关法人的职能部门作保证人的情形，笔者认为是因为这种情况比较罕见，因为几乎没有人会对机关下属部门的职能权限发生误解或疑问，也就很少有机关职能部门对外提供保证参与经营的行为发生。实践中既已发生了这种情况，如本文案例，法官可以根据相通的法理类推适用该条司法解释。
那么本文案例的第二种处理意见是否合适呢？如果从类推适用上条司法解释的角度看，并无不当，是可取的。但笔者个人认为这种让债权人自担其责的处理方式似乎并不完美。合同法规定，对合同无效双方都有过错的，双方应各自承担相应的责任。债权人与法人的职能部门签订无效的保证合同，双方都有过错，根据前面的分析，法人无由承担过错责任，而职能部门本身又不能独立承担民事责任，此时由债权人承担全部过错责任似乎顺理成章，但也不尽合理。我们需要注意，实践中之所以会出现这种无效保证，往往是法人的工作人员与债权人或债务人串通的结果，目的往往是企图通过损害法人利益或国家利益来满足某些不当利益。法人职能部门对外提供保证的行为是通过其工作人员完成的，职能部门的过错实际上是以职能部门名义对外承诺担保的工作人员的过错。法人的工作人员超越职权，使用部门公章，以职能部门名义从事职能业务之外的经营活动，应视为工作人员的个人行为，订立无效保证合同的工作人员或在保证合同上签名的个人应对此承担责任。只有追究有过错的工作人员的民事责任，才能制裁保证行为中的违规操作，全面贯彻为自己过错负责的原则。因此，落实到本文案例，在确认兴隆乡政府不对无效保证承担责任的情况下，法院可以根据原告的申请，追加以乡财政所名义对外签订保证合同的机关工作人员为被告，判决其与有过错的债权人即原告共同承担保证无效的责任，分担保证无效给债权人造成的损失。
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